关于从源头上控制秸秆焚烧污染的建议

农工党长春市委会

提案内容：近年来，我市在秋冬季节多次出现严重雾霾天气。据分析，秸秆焚烧是造成该季节空气重污染的重要原因。虽然我市近年连续下发“秸秆禁烧”通告，各县（市）区政府及有关部门积极行动，严管禁烧，但多数地方收效并不明显。

一、秸秆焚烧屡禁不止的主要原因

通过调研了解到，秸秆焚烧屡禁不止，主要有以下几方面原因：

一是种植结构单一、秸秆产量大。我市粮食种植主要以玉米为主。据调查，我市粮食作物播种面积1800万亩，其中玉米面积1500万亩，占粮食作物面积的80%以上。加上实施“单垄多行”等种植技术的推广，秸秆产量大幅增加。目前，我市每年秸秆产量在1300万吨以上。秸秆产量增加，但农民秸秆自用量在减少。目前农村大多使用液化气、电饭锅，有的安装了土暖气，秸秆作为农民烧材的比例在大幅下降，我市每年有近500万吨秸秆无法处理。

二是家庭分散式经营模式不利于秸秆的规模化利用。我市农业生产以家庭小规模分散经营为主，农业机械化水平较低，秸秆还田、生产饲料、生物质燃料等综合利用措施受到限制，难以适应现代农业的发展要求。随着农村劳动力转移步伐不断加快，秋收季节农村家庭普遍缺少劳动力，秸秆的收集、储运都成了问题。为了不影响下年农业生产，农民只好在地里直接焚烧。在气象扩散条件不利的情况下，集中大量焚烧秸秆，势必要造成空气污染。

三是现有监管体制对实施秸秆禁烧难以奏效。目前，秸秆禁烧主要采取县（市）区与各乡镇、各乡镇与村委会、村委会与村民层层签订责任书的形式加以落实。由于我市地域辽阔，农民管理相对松散，执法手段有限，农民往往与监管人员“打游击”。检查时不烧，检查走了继续烧。白天管得严不烧，晚上无人监管马上烧。从环境空气监测数据看，我市10月中下旬至11月上旬，空气中主要污染物PM10和PM2.5浓度值，明显高于其他各月。

二、对策建议

从目前情况看，秸秆禁烧只“禁”不“疏”难以奏效。而“疏”的关键是“源头控制”，而“源头控制”的根本是农业发展方式的转变。

（一） 加快调整种植结构

我市粮食种植结构比较单一，玉米占比大。若要减少秸秆产量，首先应从调整玉米结构入手。更重要的是，受国际市场影响，国内外玉米价格倒挂现象日益突出。国家逐步降低玉米保护价，玉米进口量快速增长，势必对国内玉米生产造成较大冲击。近日，农业部下发了《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，对玉米主产区提出了玉米结构调整的思路目标和重点任务。建议我市结合畜牧业发展需求和大豆、杂粮杂豆传统种植优势，积极发展青贮玉米和粮豆轮作，推介适销对路、高产优质的作物品种，加快种植结构调整，促进种植结构优化。通过种植结构的优化调整，从源头上控制玉米秸秆的产生。

（二） 创新农业经营方式

采取财政奖补等措施，扶持多种形式的农业适度规模经营发展，引导农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等方式流转承包地。总结推广多种形式农业适度规模经营的典型案例，充分发挥其示范带动作用。大力培育新型经营主体，重点是培育种养大户、家庭农场、农民合作社等，发挥其在规模化、标准化、机械化等方面的示范带动作用。大力扶持龙头企业，重点是培育一批实力强、信誉好、联系紧的农业产业化龙头企业，加快构建大型企业带动、中小企业拉动、新型经营主体联动的经营机制，推进订单生产、产销衔接、加工转化，助力结构调整和产业转型升级。通过农业经营方式的转变，实现专业化生产，规模化种植，集约化发展，提高农业机械化作业水平，从而解决秸秆还田和综合利用效率不高的问题。

（三） 延伸玉米产业链

把秸秆作为玉米产业链的重要一环，建立以企业为龙头、农户参与、基层政府监管的秸秆收集、储运、加工、利用的市场化运转体系，实行种植业、养殖业、农副产品加工业、秸秆生态工业四业相结合的生态农业生产模式。

一是推广玉米保护性耕作技术，实现秸秆肥料化。重点是推广使用适合东北地区的玉米机械化收割及秸秆还田技术，使还田秸秆能够培肥地力，减少化肥的施用量，农民能够见到效益。

二是利用秸秆生产优质饲料，实现秸秆饲料化。重点推广秸秆青贮、黄贮、生化饲料等加工技术，尤其要扶持发展大型畜牧养殖、加工企业和饲草企业，带动“粮改饲”和农牧结合。使秸秆饲料广泛应用于牛羊饲养规模户、规模养殖场（小区），提高秸秆饲料化比例。

三是大力发展生物质能源，实现秸秆能源化。加快燃煤锅炉淘汰，推广使用生物质成型燃料。推进农村沼气项目建设，积极发展秸秆沼气。加快各县（市）秸秆发电项目建设和管理，确已建成的秸秆电厂正常运行。

（四） 强化政策引导

转变农业发展方式是一项系统工程，需要统筹协调、强化指导、加大力度、推进落实，强化政策扶持，构建农业生产发展长效机制。建议我市应成立转变农业发展方式组织领导机构，明确责任分工，加强协调指导，落实政策措施，特别是要结合实际，制定可行的工作方案，明确调整方向和重点，科学布局、合理规划，因地制宜推进结构调整和发展方式的转变。加大政策扶持力度，支持各县（市）区加快转变农业发展方式，主动推进结构调整，鼓励种养大户、农民合作社、龙头企业积极参与。制定财政补贴政策，鼓励秸秆还田、生产秸秆饲料，鼓励生物质燃料替代燃煤，鼓励秸秆综合利用，将技术成熟的秸秆收、加、储、运机具纳入农机购置补贴范围。通过政府扶持、政策引导，加快我市农业发展方式的转变，促进秸秆的减量化、资源化和无害化，从而有效控制秸秆焚烧污染。